Reforma Tributária e Reequilíbrio em Contratos Administrativos

Com a sanção da Reforma Tributária e consequente instituição de novos Tributos, as regras para o reequilíbrio econômico-financeiro de Contratos Administrativos foram alteradas, para os contratos firmados antes de 2026, em razão do grande impacto que poderá ser sofrido pelas partes com a nova tributação.

O reequilíbrio econômico-financeiro de Contratos Administrativos é um instrumento de extrema importância, tanto para as empresas contratadas, como para a administração pública, uma vez que visa manter as condições econômicas e financeiras do contrato, mesmo com alterações que apresentem impactos após a sua celebração. O procedimento, comumente utilizado, é previsto na Constituição Federal, na Lei Federal 14.133/2021 e, principalmente, nos Contratos Administrativos, de maneira específica.

Constatado o desequilíbrio econômico-financeiro do Contrato Administrativo, obrigatoriamente as partes devem analisar o disposto no Contrato, e seguir o procedimento de reequilíbrio especificado, não seguindo apenas o disposto na legislação. Recentemente, tivemos uma importante alteração em relação ao tema, com a alteração da legislação tributária brasileira.

Em 20 de dezembro de 2023, foi promulgada a Emenda Constitucional N.º 132, alterando o Sistema Tributário Nacional, o que, nos anos seguintes, geraria a conhecida “Reforma Tributária”, com a substituição de tributos já conhecidos pelos contribuintes.

O objetivo da Reforma Tributária é criar um modelo de cobrança integrado e eficiente, principalmente ao substituir cinco tributos (PIS, COFINS, IPI, IMCS e ISS) por um modelo de tributos agregados (IVA), com a previsão de 2 tributos principais.

Anteriormente, no âmbito federal, tínhamos a figura da Contribuição ao Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS). ambos cobrados sobre a receita das empresas, e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), cobrado sobre produtos industrializados.

Já nos âmbitos estaduais e municipais, a legislação previa o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que incidia basicamente sobre a comercialização de bens e transporte interestadual e o Imposto de Serviços Sobre Qualquer Natureza (ISS), que incidia sobre a prestação de serviços.

Em 2025, houve a aprovação de Leis e Regulamentos necessários para a Reforma Tributária, como, por exemplo, a Lei Complementar 214/2025, que instituiu o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), em substituição ao ISS e ICMS, a Contribuição Social de Bens e Serviços (CBS), em substituição ao PIS, COFINS e IPI, o Imposto Seletivo (IS), que será cobrado sobre produtos que apresentem riscos à saúde ou meio ambiente, cria o Comitê Gestor do IBS, e realiza outras alterações tributárias.

No entanto, para que uma mudança de tal importância ocorra, além da legislação específica que trata e institui os tributos em questão, foi instituído um prazo de transição para a vigência da nova regra.

Em 2026, a CBS e o IBS serão testados na prática, com uma alíquota de 0,9% e 0,1%, respectivamente. Em 2027, haverá a extinção do PIS e COFINS, com a cobrança exclusiva da CBS, além de instituição do Imposto Seletivo. Entre 2029 e 2032, haverá a transição do ICMS e do ISS para o IBS, que terá sua alíquota aumentada gradualmente, até que, em 2033, o novo modelo de tributos inicie integralmente.

Em razão de toda a mudança acima mencionada, a Lei Complementar 214/2025 busca esclarecer questões que poderão gerar dúvidas nos contribuintes, dentre elas a questão de como será tratado o reequilíbrio econômico-financeiro de Contratos Administrativos celebrados na vigência da atual legislação tributária, ao trazer um Capítulo específico sobre o tema do reequilíbrio, em seus artigos 373 a 377.

Primeiramente, importante salientar que a Lei determina que o reequilíbrio previsto dispõe sobre contratos firmados antes do prazo de vigência da lei, ou cuja proposta tenha sido realizada previamente à vigência, ou seja, em contratos e propostas elaborados antes de 1º de janeiro de 2026. Tal prazo é discutível, uma vez que é necessário que as demais regras da reforma estejam também aprovadas antes desta data.

O objetivo do capítulo é assegurar o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, em razão da alteração da carga tributária efetiva suportada pela contratada, em decorrência do impacto da instituição do IBS e da CBS, nos casos em que o desequilíbrio for comprovado. O reequilíbrio poderá ocorrer em contratos vigentes, celebrados com a administração pública direta ou indireta da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive, mas não se limitando, a contratos de concessões públicas.

O parágrafo primeiro do Artigo 374 da Lei Complementar Federal 214/2025 estabelece pontos que deverão ser considerados para determinação de alteração da carga tributária efetiva suportada pela contratada, como o efeito da cumulatividade nas aquisições e custos da contratada, a possibilidade de repasse a terceiros de encargos financeiros, impactos decorrentes da alteração dos tributos durante a transição da lei e os benefícios ou incentivos fiscais ou financeiros relacionados aos tributos previamente existentes.

O artigo 374, ainda dispõe que o reequilíbrio previsto em razão da reforma tributária será aplicável inclusive aos contratos que possuam previsão em matriz de risco de que impactos tributários s seriam de responsabilidade da contratada. Importante destacar que, por mais que a matriz de risco defina os riscos e responsabilidades inerentes as partes, a matriz de risco em contratos firmados antes da aprovação da reforma tributária não poderiam prever a grandiosidade e importância da alteração proposta pela nova legislação, por isso a legislação permite o reequilíbrio contratual, mesmo que o risco tenha sido atribuído à contratada.

Já em relação ao procedimento do reequilíbrio, o artigo 375 prevê que, em se tratando de redução da carga tributária para a contratada, a administração pública deverá, de ofício, proceder com a revisão do contrato, de modo a buscar o equilíbrio econômico-financeiro inicial.

O procedimento de reequilíbrio, por outro lado, poderá ser iniciado pela contratada quando houver o aumento da carga tributária, sendo que o pleito poderá ser iniciado a cada nova alteração tributária que comprovadamente desequilibre o contrato, ou de forma a abranger todas as alterações previstas para o período de transição dos tributos.

Importante destacar que o pleito de reequilíbrio elaborado pela contratada deverá ser formulado durante a vigência do contrato, e antes de eventual prorrogação da vigência. Além disso, o procedimento iniciado pela contratada deverá tramitar de forma prioritária, sendo que o pedido deverá ser instruído com todos os cálculos e demais documentos que demonstrem o desequilíbrio do contrato.

De acordo com a legislação, o contrato poderá ser reequilibrado mediante revisão dos valores contratados, compensações financeiras, ajustes tarifários ou outros valores devidos à contratada, renegociações de prazos e condições de entrega ou fornecimento de serviços, elevação ou redução de valores devidos à administração pública, transferência de custos ou encargos, ou outros métodos aceitos pelas partes, observadas a legislação e o respectivo contrato. Apesar das previsões mencionadas, o reequilíbrio deverá ocorrer preferencialmente por meio de alteração na remuneração do contrato ou ajuste tarifário.

O pedido de reequilíbrio, pleiteado pela contratada, deverá ser decidido definitivamente em noventa dias, a partir da data de protocolo, prorrogável uma vez por igual período, caso seja demonstrada a necessidade.

Em caso de relevante impacto no equilíbrio do contrato, haverá a possibilidade de um reequilíbrio provisório, sendo que a decisão definitiva deverá apresentar a compensação revisada e ajustada, com a forma e instrumentos de cobrança ou devolução dos valores pagos ou recebidos durante a fase provisória.

Por fim, o artigo 377 da Lei Complementar 214/2025 dispõe que, em caso de omissão, aplica-se a legislação específica aplicável ao contrato administrativo. Cumpre salientar que, por mais que a legislação nos apresente uma série de normativas em relação ao reequilíbrio do contrato após a reforma tributária, ainda assim o Contrato Administrativo firmado deverá sempre ser observado e, no que cabível, cumprido pelas partes.

Como toda e qualquer alteração de grande importância no ordenamento jurídico brasileiro, a real situação de como se dará o reequilíbrio econômico-financeiro de Contratos Administrativos só ocorrerá na prática, quando as partes iniciarem os pleitos de reequilíbrio, e com a aplicação da nova legislação.